L’initiative stop mitage – Récompenser les mauvais élèves, drôle d’idée !

Seul objet soumis au vote le 10 février 2019 sur le plan fédéral, l’initiative populaire fédérale « Stopper le mitage – pour un développement durable du milieu bâti (initiative contre le mitage) » demande principalement les éléments suivants :

  1. Introduire un principe de compensation et un plafond des zones à bâtir. Ce qui signifie que le nombre total de zones de construction reste constant, figé, sans limite dans le temps. Toute nouvelle zone à bâtir devra être compensée par le dézonage d’une surface, de taille et de valeur de production au moins similaire.
  2. Limiter la construction à l’extérieur des zones de construction aux bâtiments et installations nécessaires pour l’agriculture et les sites spécifiques.
  3. Améliorer de façon significative les conditions cadres pour des quartiers durables.

C’est le principe de compensation qui nous intéressera dans cet article. A lui seul, il légitime un rejet net et massif de la proposition tant il va à l’encontre du but souhaité, soit celui de gérer de façon responsable et raisonnable le territoire qui est, par définition, limité. Par ailleurs, il s’oppose à la logique qui voudrait que les cantons respectueux de l’environnement puissent être récompensés pour leur travail passé. De plus, l’absence de clarté assumée quant à la mise en oeuvre du nouvel alinéa 6 de l’article 75 de la Constitution laisse songeur tant elle laisse place à une insécurité non souhaitable pour un pays qui se targuait jusqu’à peu de la solidité de ses conditions cadres. Le citoyen ignore donc à quelle sauce il va être mangé.

“La structure détaillée de la mise en œuvre de la compensation doit être réglementée au niveau de la législation et des ordonnances. L’initiative le prévoit délibérément, car la question de l’emplacement des réserves de zones à bâtir nécessite une base juridique détaillée. Une autre question ouverte est celle du périmètre à l’intérieur duquel la compensation de surface (dézonage) doit avoir lieu.”

En raison de ce flou juridique et politique, plusieurs scénarios sont envisageables. Tout d’abord dans la philosophie d’application, deux visions s’affrontent. Elles sont résumées dans l’argumentaire des initiants:

  1. La Confédération, les cantons et les communes déterminent l’aménagement du territoire en utilisant les instruments habituels des lois et des plans directeurs. Les réserves de zones à bâtir sont ensuite réparties entre les communes en fonction du nombre d’emplois disponibles, de l’accessibilité en transports publics et de l’évolution démographique attendue.
  2. Une deuxième possibilité serait de mettre en place une plateforme commerciale pour l’ouverture de zones à bâtir. La répartition des réserves sur le territoire suisse serait ainsi déterminée par un mécanisme tarifaire.

Dans un second temps, il s’agira de décider du périmètre de la compensation. Le scénario privilégié par les initiants est celui d’une limitation sur le plan fédéral.

“A long terme, la compensation à l’échelle de la Suisse serait donc le moyen le plus judicieux d’assurer une utilisation optimale, car les réserves de zones à bâtir ne seraient alors pas sur-construites dans les zones périphériques à faible densité et à l’accessibilité médiocre aux transports publics. À moyen terme, un équilibre serait ainsi possible entre les grandes régions définies par la Confédération (par ex. la Suisse du Nord-Ouest, l’agglomération zurichoise, la Suisse centrale, etc.).”

L’anti-fédéralisme d’une telle mesure est en soi une raison de la rejeter. Mais au-delà de la défense d’une Suisse décentralisée qui laisse un maximum de compétences aux unités locales, divers arguments s’opposent à cette proposition. Dans un premier temps, il est normal que les différentes régions se développent de façon différente. Lier leur destin sur un plan national ne fait que peu de sens. Zurich n’a pas les mêmes besoins que Neuchâtel, à l’évidence. D’autant plus que l’instauration d’un plafond national viendrait, et c’est le comble, bétonner les cantons peu regardants par le passé, dans une position favorable pour la suite. Un canton qui possède une grande réserve de zones à bâtir pourrait plus facilement faire face à cette nouvelle réalité pendant que ceux qui ont sû prendre en compte la rareté du sol et sa gestion se retrouvent coincés dans une situation peu envieuse qui vient entraver leur éventuelle volonté de croissance, voir même de simple gestion de leur démographie. La rigidité du modèle proposé pose donc problème.

Le deuxième scénario, celui d’une limitation des zones à bâtir sur le plan cantonal ou même communal est également problématique. L’exemple du canton de Neuchâtel le démontre. Sur le territoire cantonal, selon le rapport du Conseil d’Etat le Littoral manque déjà quelque peu de zones à bâtir, l’offre est notablement excédentaire dans le Val-de-Ruz et les Montagnes et sera pratiquement à l’équilibre en 2040 dans ces deux régions (si le nouveau plan directeur cantonal est appliqué). Elle reste en revanche nettement excédentaire dans le Val-de-Travers, en regard des besoins, tant pour 2030 que pour 2040. En introduisant une limitation cantonale, on « sanctionnerait » le Littoral et sa gestion plus restrictive des zones à bâtir qui se verrait dans l’obligation d’aller échanger des terrains avec les communes qui possèdent des excédents au vu de leurs besoins. Ces derniers profitent donc de leur position de « mauvais élève » au moment du gel et se retrouvent en position de force face aux communes responsables qui souhaitent pouvoir accompagner le développement économique et démographique qui les attendent. La dernière possibilité serait de faire respecter ce principe de compensation directement sur le plan communal, mais l’application relèverait du casse-tête et entraverait l’utilisation optimale des réserves disponibles, elle est donc rejetée même par les initiants.

“Toutefois, la mise en œuvre est possible quel que soit l’option choisie. Le législateur aura pour tâche d’exploiter les avantages des différentes variantes et combinaisons et de prendre en compte à la fois le moyen et le long terme.”

La législation actuelle, révisée suite à un vote populaire, reprend d’ores et déjà une partie des intentions des initiants avec comme point principal le développement de l’urbanisation vers l’intérieur. Pour preuve : depuis 2012, le nombre de personnes habitant dans les zones à bâtir est passé de 7,4 à 8,0 millions (+7,9%). Par conséquent, beaucoup plus de personnes vivent sur une surface qui est pratiquement restée constanteLa première révision de la loi sur l’aménagement du territoire oblige par ailleurs les cantons à planifier leur plan directeur cantonal en prenant en compte l’évolution sur 15 ans de leur terrain à bâtir. Ce cadre permet, malgré sa rigidité, une adaptation à la réalité. Corrigeant si besoin les excès du passé, sans toutefois entraver inutilement le développement d’une région en pleine croissance, comme démontré dans l’exemple du canton de Neuchâtel. Cette initiative arrive avant l’établissement d’un bilan complet suite à l’application de la première révision de la LAT (Les cantons ont jusqu’au 1er mai 2019 pour adapter leurs plans directeurs à la LAT révisée.) et en pleine discussion sur la deuxième révision. Comme un cheveu sur la soupe…

Régale des sels : l’anachronisme qui rapporte

Ces derniers temps, c’est l’introduction d’une taxe sur le sucre qui agitait notre pays. Rejetée tant par le politique que les citoyens – 72 % des Suissess­es et des Suiss­es inter­rogés se pronon­cent con­tre la tax­a­tion des den­rées ali­men­taires con­tenant du sucre – cette idée aura fait long feu. Toutefois, avant de nous réjouir de cette préférence manifeste pour la responsabilité individuelle et l’auto régulation – sous forme de collaboration avec les commerçants – rappelons-nous que la Suisse maintient une taxation archaïque, celle sur le sel. Mieux connue sous le nom de régale des sels.

Comme le relate L’Opinion dans sa série Petite histoire des révoltes fiscales, historiquement, révolution et fiscalité se rejoignent souvent. En mars 1930, Gandhi entame sa « marche du sel ». Par ce soulèvement symbolique, accompagné de ses disciples, il souhaite encourager ses compatriotes à violer le monopole d’État sur la distribution du sel, car ce dernier oblige tous les consommateurs indiens, y compris les plus pauvres, à payer un impôt sur le sel et leur interdit d’en récolter eux-mêmes. Pour beaucoup, cette marche restera comme l’élément déclencheur qui finira par aboutir à l’indépendance de l’Inde. Or, près de 100 ans plus tard, ce monopole d’Etat existe toujours en Suisse. Retour sur un anachronisme.

Propriété des cantons, Salines Suisses SA a le monopole de la vente, de l’importation et du commerce du sel en Suisse. Selon la convention intercantonale sur la vente du sel en Suisse (CISel), c’est Salines Suisses SA qui décide du prix de livraison du sel. Son conseil d’administration – dans lequel chaque canton actionnaire a droit à un représentant – a pour mission la fixation du montant des droits de régale et de la clef de répartition. Selon leur rapport annuel, en 2017 cette régale a rapporté plus de 900’000 CHF aux cantons. Rajoutons à cela le bénéfice affecté par Salines Suisses SA aux cantons, soit ses actionnaires, de plus de 12 millions de CHF et vous aurez compris qu’il s’agit d’une source de revenus pour certains cantons, notamment ceux qui utilisent moins de sel.

La main qui donne, la main qui prend – Conflit d’intérêt en puissance 

Cette situation ubuesque place les cantons dans le rôle du décideur d’un prix et va engendrer des bénéfices via un produit vendu sous monopole par une entreprise qui leur appartient à 100%: c’est évidemment intenable. En 2014, le surveillant des prix est intervenu à la suite de gains importants enregistrés lors des hivers rigoureux des années précédentes. Cette tendance était problématique car les cantons qui ont beaucoup de poids dans le capital – les gros actionnaires – et un faible besoin en sel profitent excessivement des hivers rigoureux, tandis que d’autres paient doublement ces aléas climatiques. C’est pourquoi fut introduit un règlement qui oblige des remboursements en cas de bénéfices exceptionnels résultant de ventes de sel à dégelerSoit une garantie que les acquéreurs de sel à dégeler obtiennent un remboursement adéquat après les hivers où la demande a été particulièrement forte. Prolongé en juin 2018 pour 3 années supplémentaires, ce règlement qui prévoit également des simplifications notables au niveau des importations de sel, est une première réponse à des dérives qui sont visibles pour tout un chacun.

Ce même règlement oblige Salines Suisses SA à assouplir leurs pratiques pour les importations de petites quantités de sel. Vous pouvez désormais importer jusqu’à 50 kg à titre privé. Pour les importations de plus de 50 kg de sel, et jusqu’à 6000 kg, une demande écrite doit être adressée aux Salines Suisses. Moyennant une taxe forfaitaire, un permis est délivré. Cela ne concerne « évidemment » pas les sels à dégeler, qui sont utilisés sur les routes. Le reste est simplement interdit.

Toutefois, il serait précipité de parler d’ouverture du marché : les sels qui sont également produits par Salines Suisses SA ne peuvent toujours pas être importés en Suisse. Et pour tous les sels étrangers dont les prix sont inférieurs au niveau suisse, la règle exige que les importations se fassent par Salines Suisses SA. De plus, les prix de vente doivent être adaptés au niveau suisse.

Pour les sels dont les prix sont inférieurs à ceux du sel fin de cuisine des Salines Suisses, aucun permis ne doit être délivré. Ces achats doivent être traités par l’intermédiaire du système de distribution directe des Salines Suisses.

Le constat dressé par le Contrôle fédéral des finances (CDF) dans un audit en 2017 est clair : Les cantons en tant qu’actionnaires, des salines bénéficient directement d’une forte consommation de sel. Les conséquences de ce conflit d’intérêt majeur font que :

Faute de concurrence, les prix du sel sont deux à quatre fois supérieurs à ceux pratiqués dans les pays voisins. En tant qu’actionnaires, les cantons profitent directement des bénéfices réalisés par le biais des dividendes qui leur sont versés. Les importants bénéfices obtenus par les Salines montrent que le prix du sel est trop élevé en Suisse. Les économies annuelles potentielles sont de l’ordre de 1 à 2 millions de francs par an. 

Le niveau des prix trop élevé est une problématique connue de longue date. Notons que jusqu’en 2007, la taxe s’élevait encore à 50 CHF la tonne. Sous la pression des villes et des communes, principaux consommateurs de sel à dégeler, cette taxe a été ramenée à un (!) franc par tonne. Dans un rapport traitant des monopoles cantonaux, le Think Thank Avenir Suisse revient sur cette situation en rappelant que les Salines Suisses empêchent largement toute dynamique de marché. Même son de cloche de la part du Conseil fédéral qui ne juge plus nécessaire aujourd’hui qu’une entreprise – privée ou étatique – puisse contrôler le commerce du sel ni qu’une autorisation soit même nécessaire pour en importer se réponse à interpellation datant de 2010.

Par ailleurs, étant donné qu’elle possède le monopole en Suisse et que l’usage de sel étranger est interdit, en dehors de quelques exceptions, Salines Suisses SA doit s »étendre et faire d’autres forages pour répondre à la demande. Ce développement ne manque pas de susciter des oppositions. Dans la région balôise, à Muttenz, tant les villageois que certains partis sont vent debout contre cette réalité.

Globalement, il s’agit de nous poser la question de la pertinence de ce modèle visiblement dépassé. D’autant plus qu’il lèse tant les clients finaux que les communes ou encore la Confédération, au profit des cantons récepteurs de la taxe. Salines Suisses SA et les cantons ne manqueront pas de chanter les louages du statu-quo, bien évidemment. A en croire leur site internet, leur offre parait indéniablement utile et nécessaire, tant elle serait supérieure. Alors pourquoi craindre la concurrence ? Le Contrôle fédéral des finances y répond partiellement: il a été souligné à plusieurs reprises que la qualité du sel étranger est insuffisante et qu’elle n’était pas constante et pouvait donc entraîner des problèmes avec les machines utilisées. Le CDF en doute. Cette qualité de sel étant utilisée en Allemagne et en Autriche. Mettre un terme au monopole et aux différents incitatifs négatifs qui y sont intrinsèquement liés permettra une comparaison et une compétition enfin saine entre les différents acteurs. Dans le pire des cas, avec la fin du monopole, les communes et autres entités auront le choix entre l’offre de Salines Suisses SA et celle des autres, qu’ils viennent de Suisse ou de l’étranger. Pourquoi en avoir peur ?

En 2018, c’est au tour de la Suisse d’effectuer sa marche du sel. Mettons un terme à cet anachronisme, nous ne pouvons qu’y gagner !

Ecrire à l’auteur : nicolas.jutzet@protonmail.ch