L’initiative stop mitage – Récompenser les mauvais élèves, drôle d’idée !

Seul objet soumis au vote le 10 février 2019 sur le plan fédéral, l’initiative populaire fédérale « Stopper le mitage – pour un développement durable du milieu bâti (initiative contre le mitage) » demande principalement les éléments suivants :

  1. Introduire un principe de compensation et un plafond des zones à bâtir. Ce qui signifie que le nombre total de zones de construction reste constant, figé, sans limite dans le temps. Toute nouvelle zone à bâtir devra être compensée par le dézonage d’une surface, de taille et de valeur de production au moins similaire.
  2. Limiter la construction à l’extérieur des zones de construction aux bâtiments et installations nécessaires pour l’agriculture et les sites spécifiques.
  3. Améliorer de façon significative les conditions cadres pour des quartiers durables.

C’est le principe de compensation qui nous intéressera dans cet article. A lui seul, il légitime un rejet net et massif de la proposition tant il va à l’encontre du but souhaité, soit celui de gérer de façon responsable et raisonnable le territoire qui est, par définition, limité. Par ailleurs, il s’oppose à la logique qui voudrait que les cantons respectueux de l’environnement puissent être récompensés pour leur travail passé. De plus, l’absence de clarté assumée quant à la mise en oeuvre du nouvel alinéa 6 de l’article 75 de la Constitution laisse songeur tant elle laisse place à une insécurité non souhaitable pour un pays qui se targuait jusqu’à peu de la solidité de ses conditions cadres. Le citoyen ignore donc à quelle sauce il va être mangé.

“La structure détaillée de la mise en œuvre de la compensation doit être réglementée au niveau de la législation et des ordonnances. L’initiative le prévoit délibérément, car la question de l’emplacement des réserves de zones à bâtir nécessite une base juridique détaillée. Une autre question ouverte est celle du périmètre à l’intérieur duquel la compensation de surface (dézonage) doit avoir lieu.”

En raison de ce flou juridique et politique, plusieurs scénarios sont envisageables. Tout d’abord dans la philosophie d’application, deux visions s’affrontent. Elles sont résumées dans l’argumentaire des initiants:

  1. La Confédération, les cantons et les communes déterminent l’aménagement du territoire en utilisant les instruments habituels des lois et des plans directeurs. Les réserves de zones à bâtir sont ensuite réparties entre les communes en fonction du nombre d’emplois disponibles, de l’accessibilité en transports publics et de l’évolution démographique attendue.
  2. Une deuxième possibilité serait de mettre en place une plateforme commerciale pour l’ouverture de zones à bâtir. La répartition des réserves sur le territoire suisse serait ainsi déterminée par un mécanisme tarifaire.

Dans un second temps, il s’agira de décider du périmètre de la compensation. Le scénario privilégié par les initiants est celui d’une limitation sur le plan fédéral.

“A long terme, la compensation à l’échelle de la Suisse serait donc le moyen le plus judicieux d’assurer une utilisation optimale, car les réserves de zones à bâtir ne seraient alors pas sur-construites dans les zones périphériques à faible densité et à l’accessibilité médiocre aux transports publics. À moyen terme, un équilibre serait ainsi possible entre les grandes régions définies par la Confédération (par ex. la Suisse du Nord-Ouest, l’agglomération zurichoise, la Suisse centrale, etc.).”

L’anti-fédéralisme d’une telle mesure est en soi une raison de la rejeter. Mais au-delà de la défense d’une Suisse décentralisée qui laisse un maximum de compétences aux unités locales, divers arguments s’opposent à cette proposition. Dans un premier temps, il est normal que les différentes régions se développent de façon différente. Lier leur destin sur un plan national ne fait que peu de sens. Zurich n’a pas les mêmes besoins que Neuchâtel, à l’évidence. D’autant plus que l’instauration d’un plafond national viendrait, et c’est le comble, bétonner les cantons peu regardants par le passé, dans une position favorable pour la suite. Un canton qui possède une grande réserve de zones à bâtir pourrait plus facilement faire face à cette nouvelle réalité pendant que ceux qui ont sû prendre en compte la rareté du sol et sa gestion se retrouvent coincés dans une situation peu envieuse qui vient entraver leur éventuelle volonté de croissance, voir même de simple gestion de leur démographie. La rigidité du modèle proposé pose donc problème.

Le deuxième scénario, celui d’une limitation des zones à bâtir sur le plan cantonal ou même communal est également problématique. L’exemple du canton de Neuchâtel le démontre. Sur le territoire cantonal, selon le rapport du Conseil d’Etat le Littoral manque déjà quelque peu de zones à bâtir, l’offre est notablement excédentaire dans le Val-de-Ruz et les Montagnes et sera pratiquement à l’équilibre en 2040 dans ces deux régions (si le nouveau plan directeur cantonal est appliqué). Elle reste en revanche nettement excédentaire dans le Val-de-Travers, en regard des besoins, tant pour 2030 que pour 2040. En introduisant une limitation cantonale, on « sanctionnerait » le Littoral et sa gestion plus restrictive des zones à bâtir qui se verrait dans l’obligation d’aller échanger des terrains avec les communes qui possèdent des excédents au vu de leurs besoins. Ces derniers profitent donc de leur position de « mauvais élève » au moment du gel et se retrouvent en position de force face aux communes responsables qui souhaitent pouvoir accompagner le développement économique et démographique qui les attendent. La dernière possibilité serait de faire respecter ce principe de compensation directement sur le plan communal, mais l’application relèverait du casse-tête et entraverait l’utilisation optimale des réserves disponibles, elle est donc rejetée même par les initiants.

“Toutefois, la mise en œuvre est possible quel que soit l’option choisie. Le législateur aura pour tâche d’exploiter les avantages des différentes variantes et combinaisons et de prendre en compte à la fois le moyen et le long terme.”

La législation actuelle, révisée suite à un vote populaire, reprend d’ores et déjà une partie des intentions des initiants avec comme point principal le développement de l’urbanisation vers l’intérieur. Pour preuve : depuis 2012, le nombre de personnes habitant dans les zones à bâtir est passé de 7,4 à 8,0 millions (+7,9%). Par conséquent, beaucoup plus de personnes vivent sur une surface qui est pratiquement restée constanteLa première révision de la loi sur l’aménagement du territoire oblige par ailleurs les cantons à planifier leur plan directeur cantonal en prenant en compte l’évolution sur 15 ans de leur terrain à bâtir. Ce cadre permet, malgré sa rigidité, une adaptation à la réalité. Corrigeant si besoin les excès du passé, sans toutefois entraver inutilement le développement d’une région en pleine croissance, comme démontré dans l’exemple du canton de Neuchâtel. Cette initiative arrive avant l’établissement d’un bilan complet suite à l’application de la première révision de la LAT (Les cantons ont jusqu’au 1er mai 2019 pour adapter leurs plans directeurs à la LAT révisée.) et en pleine discussion sur la deuxième révision. Comme un cheveu sur la soupe…

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